της Melissa M. Lee
Οι κοινότητες ασφαλείας και μυστικών υπηρεσιών των ΗΠΑ μιλούν για την επιστροφή του ανταγωνισμού των μεγάλων δυνάμεων. Το Πεκίνο και η Μόσχα ανταγωνίζονται όλο και περισσότερο για επιρροή στην παγκόσμια σκηνή. Η Κίνα αναδιαμορφώνει τον χάρτη της Νοτιοανατολικής Ασίας, αναπτύσσει έργα υποδομών σε ολόκληρο τον αναπτυσσόμενο κόσμο και δημιουργεί νέους περιφερειακούς και παγκόσμιους θεσμούς. Η παρέμβαση της Ρωσίας στη Μέση Ανατολή και στην Ανατολική Ευρώπη έχει αποκαταστήσει την γεωπολιτική της σημασία. Και στην Ουάσινγκτον και σε άλλες Δυτικές πρωτεύουσες, οι υπεύθυνοι για την χάραξη πολιτικής και οι ειδήμονες ανησυχούν ότι ο κινεζικός και ο ρωσικός ανταγωνισμός με την Δύση θα μπορούσε σύντομα να δώσει χώρο στην σύγκρουση.
Αν έρθει όμως η σύγκρουση των μεγάλων δυνάμεων, θα έχει μικρή ομοιότητα με τους παραδοσιακούς διακρατικούς πολέμους που μελετούν οι αναλυτές, που διδάσκουν οι ακαδημαϊκοί, και για τους οποίους εκπαιδεύονται οι στρατιωτικοί. Αυτοί οι πόλεμοι σπάνια συμβαίνουν πια, και αυτό είναι καλό για την ανθρωπότητα. Αντ’ αυτού, η σύγκρουση διαδραματίζεται έμμεσα, μέσω ενός είδους πολέμου δια πληρεξουσίων που ονομάζεται «υπονόμευση από το εξωτερικό» (“foreign subversion”).
Η υπονόμευση από το εξωτερικό είναι μια συγκεκαλυμμένη, έμμεση μορφή σύγχρονης κρατικής τέχνης (statecraft). Περιλαμβάνει την ενεργοποίηση παράνομων και ένοπλων μη κρατικών ομάδων που λειτουργούν ως προεκτάσεις ενός κράτους χορηγού (sponsor state). Αυτοί οι πληρεξούσιοι προκαλούν ζημιά στα κράτη-στόχους με στόχο την αποσυγκρότησή τους (deconsolidation) και την δημιουργία μη κυβερνώμενου χώρου. Οι επιθέσεις τους περισπούν το κράτος-στόχο και το αποστερούν από πόρους, δημιουργώντας διαπραγματευτική μόχλευση για τον σπόνσορα των επιθέσεων.
Παρόλο που η υπονόμευση εμφανίστηκε πρωταρχικά στον Ψυχρό Πόλεμο, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής μόλις πρόσφατα άρχισαν να δίνουν προσοχή στο πρόβλημα της υπονόμευσης στην ενημερωμένη της μορφή. Αυτή η παράβλεψη είχε κόστος για τα Δυτικά συμφέροντα. Η ρωσική υπονόμευση αποστέρησε την Ουκρανία και την Γεωργία από τον έλεγχο σημαντικών περιοχών της επικράτειάς τους. Η πακιστανική υπονόμευση εμπόδισε το αφγανικό κράτος να εδραιώσει οποιαδήποτε εξουσία πέρα από την Καμπούλ. Και η υπονόμευση του Ιράν κατά της κυβέρνησης της Υεμένης και κατά της Σαουδικής Αραβίας αποσταθεροποιεί την περιοχή του Περσικού Κόλπου. Με την εξαίρεση των ουκρανικών εδαφών της Κριμαίας, τα οποία συνδέθηκαν άμεσα με την Ρωσία, η Μόσχα, η Ισλαμαμπάντ και η Τεχεράνη ανέθεσαν την βρώμικη δουλειά τους σε τοπικούς πληρεξούσιους που αποδείχθηκαν εξαιρετικά αποτελεσματικές προεκτάσεις των εξωτερικών χορηγών τους.
Για τις Ηνωμένες Πολιτείες, δεν αρκεί απλώς να αναγνωριστεί ότι οι συγκρούσεις μεγάλων δυνάμεων -μάλιστα, οι περισσότερες συγκρούσεις- είναι απίθανο να πάρουν τη μορφή του παραδοσιακού πολέμου. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής πρέπει να προσαρμοστούν και να διαμορφώσουν στρατηγικές για μια πραγματικότητα στην οποία προκύπτουν απειλές από την γκρίζα ζώνη μεταξύ του πολέμου και της ειρήνης. Πάνω απ’ όλα, πρέπει να αυξήσουν το κόστος για εκείνους που θα επιχειρήσουν υπονόμευση στο μέλλον.
Ο ΠΟΛΕΜΟΣ ΕΙΝΑΙ ΝΕΚΡΟΣ, ΖΗΤΩ Ο ΠΟΛΕΜΟΣ
Το ότι οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής έχουν παραβλέψει σε μεγάλο βαθμό την χρήση της υπονόμευσης δεν αποτελεί έκπληξη, δεδομένης της μείωσης των διακρατικών πολέμων τα τελευταία 75 χρόνια. Για αιώνες, η βία ήταν το βασικό εργαλείο της πολιτικής τέχνης και το κύριο μέσο μέσω του οποίου τα κράτη επιδίωκαν τα συμφέροντά τους. Αλλά οι θερμές συγκρούσεις μεταξύ των μεγάλων δυνάμεων εξαφανίστηκαν, και οι πόλεμοι που συμβαίνουν τείνουν να είναι περιορισμένοι, σύντομοι, και χαμηλής έντασης.
Μια σύγκλιση παραγόντων εξηγεί την άνευ προηγουμένου περίοδο ειρήνης από το 1945. Η έλευση των πυρηνικών όπλων αύξησε δραματικά το κόστος και τους κινδύνους του πολέμου, όπως και η οικονομική αλληλεξάρτηση και η παγκοσμιοποίηση γενικότερα. Η αλλαγή των τρόπων της οικονομικής παραγωγής μείωσε την αξία της κατάσχεσης και κατοχής εδαφών. Οι νέοι διεθνείς θεσμοί και νόμοι βοηθούν τα κράτη να επιλύουν συγκρούσεις χωρίς βία, και οι μεταβαλλόμενες ιδέες σχετικά με την κατάλληλη χρήση της συμβατικής βίας έχουν ενισχύσει την αυτοσυγκράτηση.
Αλλά το να εκληφθεί η μείωση της ορατής και ακραίας βίας μεταξύ των κρατών ως απόδειξη της μείωσης της διεθνούς συγκρουσιακής πολιτικής θα ήταν λάθος. Ο Πρώσος στρατιωτικός στρατηγιστής Carl von Clausewitz τόνισε ότι ο πόλεμος είναι ένα μέσο για έναν σκοπό -η συνέχιση της πολιτικής με άλλα μέσα. Τα κράτη χρησιμοποιούν την βία για την επιδίωξη των στόχων και των συμφερόντων τους όταν οι διαπραγματεύσεις καταρρέουν. Αυτοί οι στόχοι και τα συμφέροντα δεν έχουν εξαφανιστεί? τα κράτη απλώς έχουν αλλάξει την μέθοδο που προτιμούν για την επιδίωξή τους. Αντί να χρησιμοποιήσουν άμεσα την βία για να επιτύχουν τους στόχους τους, εμπλέκονται στην υπονόμευση -εξουσιοδοτούν έναν τρίτο, μη κρατικό πληρεξούσιο (proxy) με στόχο την αποδυνάμωση της εδαφικής κρατικής εξουσίας ενός αντιπάλου. Ενώ η παραδοσιακή σύγκρουση πετυχαίνει αυτόν τον σκοπό άμεσα μέσω της στρατιωτικής βίας, η υπονόμευση αναθέτει την δουλειά σε έναν πληρεξούσιο.
Ο έμμεσος χαρακτήρας της υπονόμευσης είναι κρίσιμος για την αξία του ως μέσου εξωτερικής πολιτικής. Με την εξωτερική ανάθεση (outsourcing) της επιβολής του κόστους σε μη κρατικούς φορείς, η υπονόμευση απαιτεί λιγότερη στρατιωτική ικανότητα και λιγότερους οικονομικούς πόρους από όσο η συμβατική βία. Είναι επίσης λιγότερο ορατή, γεγονός που μειώνει την πιθανότητα ανίχνευσής της. Και όταν εντοπιστεί, η αβεβαιότητα επιτρέπει μια αληθοφανή άρνηση [της ευθύνης]. Αυτά τα χαρακτηριστικά είναι ιδιαίτερα επωφελή σε ένα διεθνές περιβάλλον στο οποίο η συμβατική βία είναι δαπανηρή και νομικά απαγορευμένη.
Η σύγχρονη χρήση της υπονόμευσης στην Ουκρανία, το Αφγανιστάν, την Υεμένη και αλλού φέρει κάποια ομοιότητα με τους προγόνους του Ψυχρού Πολέμου, αλλά με κρίσιμες διαφορές. Η Σοβιετική Ένωση και οι Ηνωμένες Πολιτείες ήταν περισσότερο επικεντρωμένες στην αλλαγή καθεστώτος παρά στην εδαφική αποσυγκρότηση? ο εγγύτερος στόχος ήταν η εξασφάλιση του κέντρου αντί η παράλυσή του. Σήμερα, η υπονόμευση έχει έναν διαφορετικό στόχο: Την παραγωγή αδύναμων κρατών ή ακυβέρνητων περιοχών -δηλαδή, να διαταράξει και όχι να ανατρέψει, να διχάσει παρά να κατακτήσει. Όταν χρησιμοποιείται αποτελεσματικά, η υπονόμευση σπέρνει αταξία που πλήττει την κυριαρχία ενός κράτους-στόχου.
ΚΙΝΗΤΡΑ ΚΑΙ ΜΕΣΑ
Δύο σημάδια δείχνουν ότι ένα κράτος είναι πιθανό να χρησιμοποιήσει υπονόμευση: Το κίνητρο και το μέσο. Το κίνητρο γενικά προκύπτει όταν ένα κράτος είναι κλειδωμένο σε μια σοβαρή, επίμονη και ανεξέλεγκτη πολιτική διαμάχη με ένα άλλο κράτος. Τα μέσα εξαρτώνται από την ύπαρξη πληρεξουσίων στους φορείς επί του πεδίου -παράγοντες που επιθυμούν να διαταράξουν την τάξη και να κυβερνήσουν αντί των κρατικών Αρχών. Αυτοί οι παράγοντες δεν μπορούν εύκολα να κατασκευαστούν από το μηδέν. Σε σχεδόν όλες τις περιπτώσεις υπονόμευσης, οι ξένοι χορηγοί ενίσχυσαν υπάρχουσες παραπονούμενες ομάδες που έχουν φιλοδοξίες να αψηφήσουν το πολιτικό κέντρο.
Η υπονόμευση είναι ιδιαίτερα ελκυστική όταν τα κράτη διαθέτουν λίγα άλλα εργαλεία στις εργαλειοθήκες της εξωτερικής πολιτικής τους. Το Πεκίνο, για παράδειγμα, δεν έχει ακόμη ασχοληθεί με την υπονόμευση, επειδή η οικονομική δύναμη της Κίνας την προικίζει με οικονομικά μέσα κρατικής πολιτικής τέχνης (statecraft) που δεν είναι διαθέσιμα στην Ρωσία, το Πακιστάν ή το Ιράν. Η σημασία της Κίνας στις παγκόσμιες αλυσίδες [προστιθέμενης] αξίας, το μέγεθος της αγοράς της, και το μέγεθος των επίσημων οικονομικών της προσφέρουν επαρκείς πηγές μόχλευσης εξωτερικής πολιτικής (αν και εφόσον η οικονομία της επιβραδυνθεί, η υπονόμευση θα μπορούσε να γίνει πιο ελκυστική).
Τα περισσότερα κράτη, ωστόσο, δεν έχουν μια τέτοια σειρά εργαλείων εξωτερικής πολιτικής. (Για αυτά, η πρωταρχική εναλλακτική λύση είναι η στρατιωτική βία). Η υπονόμευση δίνει στα κράτη αυτά έναν τρόπο να κερδίσουν διαπραγματευτική μόχλευση, να εκτρέψουν την προσοχή των αντιπάλων, και να δεσμεύσουν στρατιωτικούς και φορολογικούς πόρους [των αντιπάλων]. Θα πρέπει λοιπόν να δημιουργεί ελάχιστη έκπληξη το ότι η υπονόμευση βοήθησε να προχωρήσουν δύο ζητήματα που έχουν βασανίσει τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους εταίρους τους εδώ και δεκαετίες: Ακυβέρνητες περιοχές και κρατική αδυναμία. Οι τρομοκρατικές και εγκληματικές οργανώσεις που καταλαμβάνουν ακυβέρνητες περιοχές είναι υπεύθυνες για μια σειρά «δημόσιων κακών», και τα αδύναμα και ανεπαρκώς ανεπτυγμένα κράτη καταναλώνουν δυσανάλογο μερίδιο της αμερικανικής προσοχής και πόρων. Πολλά από αυτά που δαπανούν οι Ηνωμένες Πολιτείες για την παροχή βοήθειας στην συνεργασία στον τομέα της ασφάλειας σε όλο τον κόσμο αποσκοπούν στην αντιμετώπιση τέτοιων των κινδύνων.
Ως αποτέλεσμα, ακόμη και κράτη όπως η Κίνα και η Ρωσία, που διαθέτουν ένα ευρύτερο φάσμα εργαλείων εξωτερικής πολιτικής, μπορεί να βρουν όλο και πιο ελκυστική την υπονόμευση. Τα τελευταία χρόνια, η κινεζική θεληματικότητα και η επανάκαμψη της Ρωσίας έχουν βγάλει τα αδύναμα κράτη από την κορυφή της πολιτικής ατζέντας των ΗΠΑ, αλλά είναι λάθος να υποθέσουμε ότι το πρόβλημα δεν θα επανεμφανιστεί. Αντί να προμηνύει την επιστροφή των παραδοσιακών διακρατικών συγκρούσεων, ο ανταγωνισμός των μεγάλων δυνάμεων είναι πιο πιθανό να διαδραματιστεί μέσω πληρεξουσίων σε πιο εύθραυστα κράτη-στόχους. Οι μεγάλες δυνάμεις δεν θα θιγούν άμεσα, δεδομένου ότι δεν κινδυνεύουν από εδαφική αποσυγκρότηση, αλλά θα αντιμετωπίσουν τον πραγματικό κίνδυνο να συρθούν -και να τελματωθούν- σε χώρες-στόχους.
ΠΑΛΕΥΟΝΤΑΣ ΜΕ ΤΗΝ ΓΚΡΙΖΑ ΖΩΝΗ
Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής των ΗΠΑ έχουν ανακαλύψει με αργό ρυθμό την αυξανόμενη απειλή της υπονόμευσης και παραμένουν ανεπαρκώς εξοπλισμένοι για να την αντιμετωπίσουν. Ένα τέταρτο αιώνα μονοπολισμού φαίνεται να έχει κάνει την Ουάσινγκτον να ξεχάσει ένα από τα πιο σημαντικά μαθήματα του Ψυχρού Πολέμου. Εν τω μεταξύ, οι νέες τεχνολογίες μείωσαν το κόστος της υπονόμευσης, ενώ η στρατιωτική υπεροχή των ΗΠΑ αύξησε την ελκυστικότητά τους [στμ: των νέων τεχνολογιών].
Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής έχουν τρεις επιλογές για να ανταποκριθούν στην απειλή της υπονόμευσης (subversion). Η πρώτη είναι να μειώσουν το κίνητρο, κάτι που απαιτεί την αντιμετώπιση θεμελιωδών πολιτικών διαφορών. Κατ’ αρχήν, μπορεί να είναι δυνατόν να βρεθεί μια ευχάριστη διευθέτηση? τρίτα μέρη μπορούν να προσφέρουν τις καλές υπηρεσίες τους και την διαμεσολάβησή τους, να βοηθήσουν στην επιβολή και την εγγύηση συμφωνιών που προέκυψαν από διαπραγμάτευση, ή να εξαρτήσουν ανταμοιβές στην επίλυση των διαφορών. Αλλά στην πραγματικότητα, υπάρχουν ελάχιστα παραδείγματα τρίτων μερών που να καθοδηγούν επιτυχώς βιώσιμους διακανονισμούς στα είδη των πολιτικών διαφωνιών που συνήθως ενθαρρύνουν την υπονόμευση.
Μια δεύτερη επιλογή για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής είναι η εξάλειψη των μέσων της υπονόμευσης –δηλαδή, η εξεύρεση τρόπων αντιμετώπισης των παραπόνων που καθιστούν τους δυνητικούς πληρεξούσιους ανοικτούς στην συνεργασία με εξωτερικούς χορηγούς. Αυτό μπορεί να είναι δυνατό σε ορισμένες περιπτώσεις, αλλά όχι στις περισσότερες.
Δεδομένου ότι οι επιλογές 1 και 2 έχουν στην καλύτερη περίπτωση λίγες πιθανότητες επιτυχίας, η εστίαση πρέπει να δοθεί στη τρίτη: Την αύξηση του κόστους της υπονόμευσης. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής πρέπει να μάθουν να αναγνωρίζουν την υπονόμευση από το εξωτερικό όταν συμβαίνει? να κάνουν διάκριση μεταξύ νόμιμων και παράνομων μορφών εξωτερικής υποστήριξης? και να επιβάλουν αυστηρές τιμωρίες σε κράτη που χρησιμοποιούν την υπονόμευση ως μια καταστροφική μορφή κρατικής πολιτικής τέχνης (statecraft).
Η επιτυχία αυτής της τρίτης επιλογής εξαρτάται από την αξιοπιστία των απειλών και την σοβαρότητα του κόστους. Για παράδειγμα, οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν επανειλημμένα επικρίνει το Πακιστάν για την υποστήριξη των Αφγανών Ταλιμπάν και οι διοικήσεις των προέδρων Ντόναλντ Τραμπ και Μπαράκ Ομπάμα αμφότερες μείωσαν την βοήθεια για την ασφάλεια και απείλησαν με σκληρότερα τιμωρητικά μέτρα. Αλλά αυτές οι προσπάθειες είχαν ελάχιστα αποτελέσματα. Οι απειλές των ΗΠΑ για κλιμάκωση πάσχουν από έλλειψη αξιοπιστίας διότι η Ουάσιγκτον έχει σαφώς ανάγκη την βοήθεια του Πακιστάν για να οικοδομήσει μια σταθερή ειρήνη στο Αφγανιστάν -και επειδή το Πακιστάν, το οποίο πρέπει να ζει με τον γείτονά του, είναι πεπεισμένο ότι μπορεί να επιβιώσει [και μετά] από τις Ηνωμένες Πολιτείες, οι οποίες μπορούν να φύγουν ανά πάσα στιγμή.
Για να βελτιωθεί η αξιοπιστία, οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να χρησιμοποιούν απειλές προσεκτικά και με σύνεση και να είναι διατεθειμένες να επιδείξουν αποφασιστικότητα όταν είναι απαραίτητο. Η αύξηση του κόστους για τα παραβατικά κράτη θα απαιτήσει από τις Ηνωμένες Πολιτείες να αναλάβουν μερικά από τα δικά τους [κόστη]. Θα χρειαστεί να δαπανήσουν πολιτικό κεφάλαιο για να συντονιστούν με συμμάχους και πολυμερείς οργανισμούς ώστε να επιβάλλουν κυρώσεις στους παραβάτες. Θα χρειαστούν προσαρμοσμένα τιμωρητικά μέτρα που να βασίζονται στην κατανόηση της εγχώριας πολιτικής στην παραβατική χώρα. Μπορεί ακόμη και να χρειάζεται να θυσιαστούν κάποια βραχυπρόθεσμα συμφέροντα προκειμένου να ενισχυθεί η αποτροπή της υπονόμευσης μακροπρόθεσμα.
Ακριβώς όπως τα κράτη έχουν προσαρμοστεί σε έναν κόσμο στον οποίο η συμβατική βία πλέον δεν χρησιμοποιείται συνήθως, πρέπει να προσαρμοστούν και στο νέο φυσιολογικό της υπονόμευσης. Η σύγκρουση δεν έχει μειωθεί? έχει απλώς εξελιχθεί. Και αν ο πόλεμος είναι η πολιτική με άλλα μέσα, τότε η υπονόμευση είναι ο πόλεμος με άλλα μέσα.
*πρώτη δημοσίευση: www.foreignaffairs.gr
